翁團洋 | 說是非

I. 緒論

神戶港正在推進一項建設世界最大級別四主塔斜張橋的宏偉計畫，該橋樑屬於大阪灣岸道路西伸部的「新港・灘浜航路部」，旨在連接六甲人工島與港灣人工島。此橋樑最大跨距達653米，主塔從基礎算起的高度約為200米，規模空前 。該工程分為東西兩個工區，其設計業務已於2024年12月透過提案徵集方式（Proposal Method）選定了承攬者：西工區由橫河橋樑（Yokogawa Bridge）為代表的7家公司組成的共同企業體（JV）得標，東工區則由IHI基礎設施系統（IHI Infrastructure Systems）為代表的8家公司JV得標 。通常情況下，設計業務完成後，這兩個JV將分別簽訂工程合約並負責施工。此結果匯集了日本主要的鋼橋製造商，堪稱業界盛事。

然而，此次設計業務的決標方式引發了質疑，關鍵在於採用了所謂的「一抜け方式」（Ichi-nuke System）。此方式通常用於同一天對多個標案進行招標，預先設定開標順序，一旦某家廠商在先開標的標案中得標，便會被排除在後續標案的投標資格之外 。發包方阪神高速道路株式會社將類似原則應用於此次斜張橋的提案徵集。雖然此方式號稱能確保更多廠商獲得承攬機會並分散風險，但其對競爭性的潛在損害不容忽視，尤其是在參與者有限的情況下，容易引發「內定標案」、瓜分工程的疑慮。本報告旨在深入分析神戶港新橋樑計畫的背景、所採用的「一抜け方式」招標制度，探討其對競爭性、公平性及未來公共工程可能產生的影響，並參考類似案例進行比較。

II. 大阪灣岸道路西伸部：新港・灘浜航路部橋樑計畫概述

A. 計畫目的與背景

大阪灣岸道路西伸部（六甲人工島北～駒榮）是連接阪神高速5號灣岸線與3號神戶線、31號神戶山手線的重要環狀道路網絡的一部分，全長14.5公里 。此計畫旨在緩解神戶市中心區，特別是阪神高速3號神戶線的嚴重交通壅塞，該路段是全國交通壅塞最嚴重的區域之一 。同時，西伸部將作為災害發生時的重要替代路線，提升區域的防災韌性 。該道路被定位為第二種第一級的汽車專用道路，設計速度為每小時80公里，計畫交通量預計每日達97,400輛，其中大型車輛混入率為39% 。

B. 新港・灘浜航路部橋樑規模與設計

連接六甲人工島與港灣人工島的新港・灘浜航路部橋樑是西伸部計畫中最具挑戰性的部分。該橋樑橫跨重要的航運通道，包括新港航路（最小跨距要求600米）和灘浜航路（最小跨距要求520米）。為確保大型客輪通行無礙，橋樑的桁下淨空高度設定為65.7米 。

經過技術研討委員會的審慎評估，最終選定了「鋼7跨連續4主塔斜張橋」作為橋樑形式 。此設計最大中央跨距約為650米，使其成為世界上最大規模的連續斜張橋 。橋樑總長約2.7公里 。四座主塔基礎採用鋼管矢板基礎，高度約213米，考慮到橋址橫跨摩耶斷層的撓曲帶，進行了周密的耐震設計，以抵抗大規模地震動和斷層變位 。主塔採用橋軸方向的A字型基本造型，上部結構為上下行分離的鋼製雙箱梁 。道路面高程約為海上70米 。

設計理念強調高度的抗災性、與神戶「設計之都」相稱的優雅景觀性，以及卓越的維護管理性 。連續斜張橋因其線條的連續性、標誌性、較少的伸縮縫（有利於交通管制和維護），以及對地震和地盤變位的結構冗餘性而被選中 。橋樑色彩以米色系為主調，旨在與周邊景觀協調，並展現結構美感 。

C. 計畫時程與進度

大阪灣岸道路西伸部於2016年4月被納入國家公共事業計畫，並於2017年4月引入與收費公路事業的合併施行方式 。技術研討委員會於2017年9月成立，負責橋樑形式等技術問題的探討 。2018年12月舉行了開工儀式，並完成了第一次中期彙報，選定了橋樑形式比較方案 。2019年12月，第二次中期彙報確定採用連續斜張橋形式 。2023年8月，海上長大橋（新港・灘浜航路部）的基本構造確定 。設計業務的承攬者於2024年12月決定 ，預計設計業務將耗時約兩年（30個月），之後進入施工階段 。

III. 日本公共工程中的「一抜け方式」招標制度

A. 制度機制與定義

「一抜け方式」是一種應用於同一天進行多個標案招標的特殊規則。其核心機制是：預先設定好各標案的開標（或決標）順序，當某家投標廠商在排序較前的標案中被選為得標者（或優先議約對象）後，該廠商在後續排序標案中的投標將被視為無效 。此方式旨在限制單一廠商在同一次招標中贏得多個標案 。開標順序通常依據標案的預定價格（設計金額）由高至低排列 。

B. 公開宣稱的優點

推行「一抜け方式」的地方政府或機構通常宣稱其具有以下優點：

1. 確保廣泛的承攬機會： 透過限制單一廠商的得標數量，可以讓更多廠商（特別是中小型企業）有機會獲得公共工程合約 。

2. 分散風險： 對發包方而言，可以避免工程集中於少數廠商，從而分散履約風險。

3. 解決技術人員配置問題： 對於只有一名可配置技術人員的廠商，此方式使其能同時參與多個標案的投標，而無需擔心因意外贏得多個標案導致無法滿足技術人員配置要求（這可能導致放棄合約並受到處分）。

4. 應對緊急工程需求： 在災害復舊等需要緊急且集中發包大量同類型工程的情況下，此方式有助於防止流標，確保工程的順利執行 。

C. 已知的缺點與潛在問題

儘管有上述優點，但「一抜け方式」也存在顯著的缺點和爭議，主要集中在對競爭性的影響：

1. 降低競爭性： 隨著排序較前的標案決標，後續標案的合格投標者數量會逐漸減少。在參與者原本就有限的情況下（例如大型、高技術門檻的工程），這可能導致後續標案的競爭性顯著降低，甚至出現只有一家合格投標者的情況 。

2. 引發「內定標案」疑慮： 特別是在寡占市場（如大型橋樑、隧道工程），參與者多為固定的幾家大型企業或其JV。在這種情況下，「一抜け方式」很容易被解讀為一種變相的工程分配機制，使得各主要廠商能預期性地獲得一份合約，從而削弱實質競爭，引發「內定標案」（出来レース）的質疑。

3. 可能導致較高的決標價格： 競爭性的降低可能導致廠商缺乏降低報價的動機，尤其是在排序較後的標案中，決標價格可能更接近預算上限，增加公共支出的成本 。

4. 透明度問題： 雖然規則本身是公開的，但其應用於特定項目（尤其是大型、複雜項目）的決策過程和理由可能缺乏足夠的透明度，加劇了外界對其公平性的疑慮 。一些批評指出，這種方式可能被用來偏袒特定的大型本地業者 。

IV. 神戶港橋樑設計業務的提案徵集與「一抜け方式」的應用

A. 採購流程：技術提案・交涉方式（設計交涉・施工類型）

阪神高速道路株式會社針對新港・灘浜航路部鋼斜張橋工程，採用了「技術提案・交涉方式（設計交涉・施工類型）」。此方式不同於傳統的價格標，更側重於技術提案的優越性。其流程大致如下：

1. 公告與邀請： 發布招標公告，邀請符合資格的廠商（通常是JV）提交技術提案書 。

2. 技術提案審查： 對提交的提案書進行評估，可能包括簡報和問答環節（Hearing）。

3. 選定優先交涉權者： 根據技術評估結果，選定技術提案最優的廠商作為優先交涉權者 。

4. 設計業務合約： 與優先交涉權者進行設計業務的價格等細節交涉，達成協議後簽訂設計業務合約 。

5. 詳細設計： 承攬設計業務的廠商根據其技術提案進行詳細設計，此過程約需兩年 。

6. 工程合約： 設計完成後，若價格等條件談判成功，則與同一廠商（JV）進行工程價格的確認（見積合わせ），隨後簽訂工程施工合約 。

此方式旨在將施工階段的技術考量提前納入設計階段，由具備施工能力的廠商進行設計，以期提高工程效率和品質。

B. 「一抜け方式」原則的適用

儘管此次採購並非傳統的價格標，阪神高速道路株式會社明確規定，將「一抜け方式」的原則應用於此案。具體而言，新港・灘浜航路部的工程被劃分為東、西兩個工區，並同時進行提案徵集 。公告中明確指出：「不允許同一家廠商（包括同一個特定建設工程共同企業體）同時承攬本工程（東工區）及『新港・灘浜航路工區（西）鋼斜張橋工程』」。這意味著，雖然評選標準是技術提案，但一旦某個JV在其中一個工區被選為優先交涉權者，該JV（及其所有成員公司）就自動失去了在另一個工區獲選的資格。

C. 參與者與決標結果

此次設計業務提案徵集的主要參與者，是由日本大型鋼橋製造商和工程公司組成的共同企業體（JV）。最終結果如下 ：

• 西工區： 由橫河橋樑株式會社（Yokogawa Bridge Corp.）擔任代表的7家公司JV獲選。

• 東工區： 由株式會社IHI基礎設施系統（IHI Infrastructure Systems Co., Ltd.）擔任代表的8家公司JV（成員包括IHI、川田工業、Kanadevia、高田機工、瀧上工業、駒井哈爾鐵克、日本車輛、UBE）獲選 。

這個結果顯示，日本鋼橋領域的兩大巨頭（橫河橋樑和IHI基礎設施系統）各自領導一個JV，瓜分了這個大型計畫的兩個主要設計標案，這與「一抜け方式」的分配效果高度吻合。

V. 採用「一抜け方式」的理由與相關批評

A. 阪神高速道路的潛在考量（官方未明示）

雖然阪神高速道路株式會社並未在公開文件中明確說明為何在此次高技術門檻的提案徵集案中採用「一抜け方式」原則 ，但基於該制度的普遍目的以及大型基礎設施項目的特性，可以推測其潛在考量可能包括：

1. 確保主要廠商參與和能力匹配： 建設如此規模和複雜度的斜張橋，需要極高的技術能力和資源投入，日本國內具備相應實力的廠商數量有限。透過「一抜け方式」，可以確保兩大主要鋼橋製造商（橫河和IHI）均能參與到計畫中，各自負責一個工區，從而最大程度地利用國內的技術力量和產能。

2. 風險分散： 將工程分為兩個獨立的工區，並由不同的JV負責，可以分散設計和施工階段的技術風險、財務風險和進度風險。避免單一JV承擔過於龐大的工程量。

3. 維持市場穩定： 在寡占市場中，確保主要參與者都能獲得一定份額的大型項目，可能有助於維持行業的穩定性和產能，避免過度競爭導致的潛在負面影響（儘管這與公共採購應最大化競爭的原則相悖）。

4. 簡化採購流程： 相較於讓兩個JV在兩個工區同時競爭，然後再處理可能出現的單一JV得標兩個工區的情況（例如資源分配問題），「一抜け方式」提供了一個相對直接的分配機制。

然而，這些潛在理由並未得到官方證實，且未能充分回應外界對其損害競爭性的擔憂。

B. 對競爭性和公平性的批評

將「一抜け方式」原則應用於神戶港橋樑設計業務的決策，引發了與該制度相關的典型批評：

1. 削弱實質競爭： 在僅有少數幾家頂級廠商（及其組成的JV）有能力承接此類工程的情況下，「一抜け方式」實質上移除了第二個工區招標中的一個主要競爭者。這使得剩餘的合格者更容易獲選，降低了競爭強度。即使是技術提案評選，競爭壓力的減弱也可能影響廠商提出最具創新性或成本效益方案的動機。

2. 「內定標案」的觀感： 由於市場結構高度集中，且決標結果恰好是兩大主要JV各得一標，這不可避免地加強了外界關於結果早已「內定」或「協調分配」的印象。這種觀感嚴重損害了公共採購過程的公信力。

3. 透明度不足： 為何必須採用此方式而非其他更能促進競爭的採購策略（例如允許廠商對兩個工區都投標，但限制最終只能得標一個，或採用更複雜的評分機制），其決策過程缺乏公開的詳細說明和論證，使得外界難以評估其合理性。

4. 潛在的成本影響： 雖然是設計業務，但競爭性的降低可能影響後續工程施工階段的價格談判。發包方面對一個已經確定獲得該工區施工權利的JV，其議價能力可能會相對減弱。

這些批評的核心在於，為了達到分配工作或分散風險等目的，犧牲了公共採購中最核心的競爭原則，可能導致公共資源未能以最優化的方式使用。

VI. 比較案例分析：東京外環道隧道工程

A. 外環道工程招標過程與「一抜け方式」

東京外環道（Tokyo Outer Ring Road, Gaikan-do）的大深度地下隧道工程，特別是連接中央自動車道的交流道擴幅工程，也曾採用「一抜け方式」進行招標 。該工程被劃分為四個工區，同樣採用了預先設定開標順序，先得標者退出後續競標的規則 。

B. 決標結果與後續爭議

外環道隧道工程的招標結果是，由四大超級建設公司（Super ゼネコン）——大林組、鹿島建設、清水建設、大成建設——分別領導的JV，恰好各得標一個工區 。這一結果被廣泛預期，進一步加劇了「內定標案」的疑慮。特別值得注意的是，在最後一個工區的開標中，由大成建設領導的JV的得標率（決標金額相對預定價格的比例）高達98.51% ，顯示競爭壓力極低。

隨後，外環道工程的招標過程引發了談合（圍標）的指控。NEXCO東日本和中日本甚至一度中止了部分工程的業者選定程序，理由是「無法排除談合等疑慮」。雖然此事件與稍後爆發的磁浮中央新幹線工程談合案（涉及大林組、鹿島、清水、大成）不完全相同，但都指向了大型公共工程中寡占市場與特殊招標方式結合下，可能產生的反競爭行為風險 。

C. 與神戶港橋樑計畫的比較

外環道隧道工程的案例為分析神戶港橋樑計畫提供了重要的參照：

1. 市場結構相似： 兩者都屬於超大型、高技術門檻的基礎設施項目，合格的承攬者僅限於少數幾家頂級企業及其JV。

2. 採用類似的分配機制： 兩者都採用了「一抜け方式」或其原則，將工程分割並透過順序排除的方式進行決標。

3. 結果相似： 兩者的決標結果都是主要參與者（頂級建設公司/鋼橋製造商）瓜分了所有標案。

4. 引發相似的疑慮： 兩者都因採用「一抜け方式」而引發了對競爭性不足、公平性存疑以及可能存在「內定」的批評。

外環道的經驗表明，在寡占市場中，「一抜け方式」即使在形式上符合規定，也很容易導致缺乏實質競爭的結果，並可能掩蓋潛在的反競爭行為。神戶港橋樑設計業務的決標，雖然採用的是提案徵集而非價格標，但其應用「一抜け方式」原則所產生的結果和引發的疑慮，與外環道案例高度相似，顯示出這種招標方式在特定市場環境下的固有問題。

VII. 得標共同企業體（JV）及其相關實績

A. 橫河橋樑JV（西工區）

• 橫河橋樑株式會社（Yokogawa Bridge Corp.）：

• 背景與專長： 創立於1907年，是日本歷史最悠久、規模最大的鋼橋製造商之一，以「技術的橫河」著稱，在鋼橋的設計、製造、架設及維護領域擁有領導地位 。其業務涵蓋橋樑、建築鋼結構、精密機械等多個領域。集團合併營收約1,649億日圓（2023年3月期），員工人數約2,000名 。

• 大型橋樑實績： 參與了眾多日本標誌性橋樑的建設，包括明石海峽大橋、瀨戶大橋的多座橋樑（如南備讚瀨戶大橋、岩黑島橋、多多羅大橋）、橫濱海灣大橋、彩虹橋等 。在斜張橋方面，有濱田 Marine Bridge（2跨連續斜張橋）等實績 。也參與首都高速大師橋的更新工程（與IHI等組成JV）。

• JV構成： 由橫河橋樑擔任代表，聯合其他6家公司組成。

B. IHI基礎設施系統JV（東工區）

• 株式會社IHI基礎設施系統（IHI Infrastructure Systems Co., Ltd.）：

• 背景與專長： 作為IHI集團的核心子公司之一，專注於橋樑、水門、沿岸結構物等鋼結構基礎設施的設計、製造和施工 。在大型吊橋和斜張橋領域擁有豐富的國內外經驗。公司營收約745億日圓（2022年度），員工人數約867名（2023年4月）。近年來，保全（維護）業務的比例有所增加 。

• 大型橋樑實績： 國內參與了明石海峽大橋等本州四國聯絡橋的主要工程 。海外實績斐然，包括土耳其的 Osman Gazi 橋（世界級吊橋）、美國 Carquinez 橋（吊橋）、羅馬尼亞 Braila 橋（吊橋，多瑙河上，歐盟第三長跨距），以及越南的 Nhat Tan 橋（日越友好橋，6跨連續斜張橋）、Binh 橋（斜張橋）、Can Tho 橋（參與部分製造）、Bay Chay 橋（斜張橋）等 。也參與了土耳其博斯普魯斯大橋的維修工程 。

• JV構成： 由IHI基礎設施系統擔任代表，聯合其他7家公司（川田工業、Kanadevia、高田機工、瀧上工業、駒井哈爾鐵克、日本車輛、UBE）組成 。

C. 主要鋼橋製造商實績比較表

註：上表僅列舉部分代表性大型吊橋/斜張橋項目，以突顯兩家公司在相關領域的經驗。角色描述基於可得資訊，可能不完全詳盡。資料來源：

此比較表清晰地展示了橫河橋樑和IHI基礎設施系統在日本乃至全球大型橋樑建設領域的卓越實力和豐富經驗。兩家公司都參與或主導了眾多技術難度高、規模宏大的吊橋和斜張橋項目。這也反過來印證了神戶港新橋樑這樣等級的工程，其合格的潛在承攬者確實高度集中在這幾家頂級企業，從而使得「一抜け方式」的應用更容易產生分配的效果，而非促進激烈競爭。

VIII. 對公共工程採購的廣泛影響與建議

A. 對成本效益與資金價值的潛在影響

在寡占市場中採用「一抜け方式」可能對成本效益產生負面影響。該方式透過減少後續標案的競爭者數量，削弱了價格競爭的壓力，尤其是在排序較後的標案或後續的價格談判中，可能導致決標價格偏高，增加納稅人的負擔 。外環道案例中最後一個工區高達98.51%的得標率便是一個警示 。儘管神戶港橋樑設計業務採用的是提案徵集方式，但排除了一個主要競爭對手後，發包方（阪神高速）在與優先交涉權者進行價格談判時的地位可能相對不利。採購的重心從為「每個」合約爭取最低價格（或最佳性價比）轉向確保工作在主要廠商間的分配。這意味著為了達到市場穩定或風險分攤等系統性目標，可能犧牲了單個合約的最佳成本效益。

B. 對技術進步與創新誘因的影響

競爭是推動技術創新的重要動力。當獲取合約更多地依賴於分配機制而非在技術或價格上超越對手時，廠商投入研發、提出突破性創新方案的誘因可能會減弱。雖然有觀點認為工作保障能讓企業更安心地投入研發，但相較於激烈競爭環境下為求勝出而必須進行的創新，其效果值得商榷。在一個分配結果可預期的體系中，廠商可能更傾向於選擇風險較低、技術成熟但未必最優的方案，以確保順利交付，而非追求可能帶來更高回報但也伴隨更高風險的顛覆性創新。這可能導致整個行業技術進步的速度放緩。

C. 對市場結構與長期競爭的後果

長期、反覆地使用如「一抜け方式」這類有助於分配的機制，會固化現有市場參與者的主導地位 。大型項目被少數幾家巨頭瓜分，使得規模較小或新進的廠商難以獲得承攬大型、複雜工程的機會，阻礙了它們的成長和經驗積累。這將導致寡占結構更加穩固，市場缺乏活力，長遠來看不利於行業的健康發展和效率提升。雖然短期內可能帶來穩定，但這種做法實際上阻礙了更具競爭力的市場結構的形成。

D. 提升透明度與競爭廉正性的建議

為應對上述擔憂，並提升未來大型公共工程採購的廉正性，可考慮以下建議：

1. 提高決策透明度： 採購機構若決定採用「一抜け方式」等可能限制競爭的特殊招標方式（尤其是在提案評選中），必須在招標前提供清晰、詳細且公開的理由，論證為何此方式比其他更能最大化直接競爭的替代方案更符合公共利益。

2. 限制使用範圍： 應考慮將「一抜け方式」的使用嚴格限制在其原始理由（如大量小型合約、中小企業資源限制、可驗證的緊急情況等）適用的情境下。對於合格投標者數量本就極少的大型、寡占性項目，應避免使用此方式，因其主要功能已變為分配而非促進競爭。

3. 探索替代機制： 應積極研究和應用其他適合處理複雜項目、有限投標者情況，但仍能有效促進競爭的採購方法，例如多階段招標、競爭性對話、或鼓勵創新的框架協議，同時避免預先保證分配。

4. 強化獨立監督： 加強獨立的招標監督委員會等機構的職能 ，使其能更有效地審查具爭議性招標方式的採用理由、執行過程及其結果的合理性。

5. 注重績效與全生命週期價值： 在評標中，更加強調基於績效的規範和長期價值（如生命週期成本 LCC ），將重心從初始的分配結果轉向項目的整體成功、效率和長期效益。

IX. 結論

神戶港新港・灘浜航路部四主塔斜張橋計畫無疑是一項劃時代的工程，對區域交通和經濟發展具有重要意義。然而，其設計業務的採購過程，特別是應用「一抜け方式」原則的做法，引發了對競爭性和透明度的嚴重關切。

分析顯示，儘管「一抜け方式」在特定情況下（如處理大量小型緊急工程或協助資源有限的中小企業）可能有其合理性，但將其應用於像神戶港大橋這樣合格承攬者極為有限的超大型、高技術門檻項目時，其效果更接近於一種工作分配機制，而非促進競爭的手段。決標結果——兩大主要鋼橋製造商JV各得一個工區——與外環道隧道工程的案例高度相似，都加劇了關於「內定標案」和競爭不足的疑慮。

雖然發包方可能基於風險分散或確保關鍵廠商參與等因素做出此決策，但其未能提供充分的公開論證，說明為何此方式優於其他更能保障競爭的選項。這種做法損害了公共採購的透明度和公信力，並可能對成本效益和技術創新產生長期的負面影響。

為了日本未來大型公共工程的健康發展，採購機構應更審慎地評估和選擇招標方式，優先考慮能夠最大化競爭廉正性、透明度和公共資金價值的策略。對於寡占市場中的超大型項目，需要更具創新性的採購方法，而非簡單套用可能固化市場結構、抑制競爭的傳統特殊規則。確保真正的競爭和鼓勵創新，才是提升日本公共工程效率和品質的長遠之道。